新版《土地办理法》改动了征地补偿的核算办法，更有利于确保农人的土地权益。图/IC
《财经》记者 熊平平 | 文 朱弢 | 修正
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2019年8月26日上午，167名全国人大常委会委员在人民大会堂按下了投票按钮，《土地办理法修正案》（下称《修正案》）得以经过。这意味着新版《土地办理法》由此诞生，并将于2020年1月1日起施行。
作为全国土地办理的根底性法令，现行《土地办理法》一向被业内人士称为“方案经济终究堡垒”，是建构城乡二元体系的根底性准则之一，此次经11年评论、证明并终究经过《修正案》，折射出土地准则变革之不易。
因贱价征地补偿、欠完善的征地程序，现行《土地办理法》一向被诟病为不利于确保农人利益。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆在8月26日的新闻发布会上表明，“在土地办理法修正傍边将维护农人利益作为根本准则和重要方针，完善了许多方面的准则。”而这一准则上的完善，首要聚集在与农人、村庄切身利益相关的三大准则变革上，即征地准则、团体经营性建造用地入市和宅基地准则。
我国社科院村庄展开研讨所研讨员杨一介对《财经》记者表明：“整体上看，这次修法是对土地准则试点区域变革效果的供认，它回应了社会重视的一些难点、热点问题。这次修订，使得整个土地办理准则具有更科学的法理根底，法令规矩更具可操作性。”
底层区域也对《修正案》给予必定，浙江省义乌市天然资源和规划局调控科科长李荣俊告知《财经》记者，“这次修法整体仍是以保险审慎的准则，在全面总结33个试点区域变革试点经历的根底上，提炼了全国适用的，也是大众热切期盼的一些要害性问题，在法令进步行了清晰。”
在《修正案》获得各方必定的一起，有专家指出，土地准则的新问题仍会不断发生，尽管《修正案》经过了，但针对经济社会展开需求的实践探究仍要持续，为未来树立更科学的土地准则供应经历堆集。
土地变革之艰
天然资源部一位不肯签字的官员曾告知《财经》记者，本轮《土地办理法》的修订能够说是崎岖弯曲，土地准则调整“牵一发而动全身”，经济社会展开需求与固有的土地利益格式之间博弈剧烈，《修正案》的起草者夹在中心，有必要不断地权衡和调整。
假如细细整理这一轮的《土地办理法》修订进程，可更好了解上述官员的宛转表达。
《土地办理法》上一次修订已是15年前，跟着经济社会展开，这部法令与实践脱节严峻，尤其是征地准则引发了尖利的社会对立。2009年，原国土资源部曾酝酿修正《土地办理法》，要点便是征地准则变革，同年，全国人大常委会行将《土地办理法》修订列入立法作业。2012年，国务院常务会议评论经过《修正案》草案，并提请全国人大常委会第一次审议。
尔后，由于参加立法各方定见不同，难以到达共同，《修正案》草案审议的法定程序一向被放置。
中心政府换届后，土地准则变革被列为严峻变革议题。
2013年11月26日，原国土资源部副部长胡存智揭露表明，十八届三中全会对深化土地办理准则变革提出新要求，为习惯城镇化转型展开需求和大众期盼，要做好对现行《土地办理法》进行全面修正的预备。
2015年，全国人大授权国务院在33个区域展开“三块地变革”试点，即村庄土地征收、团体经营性建造用地入市和宅基地准则变革。该项试点本来方案三年，但2017年、2018年两次延期。作为“土改实验室”，各方前往试点区域调查、研讨，总结变革经历，这些经历也为日后的修法供应了学习。
2018年，跟着国土资源、空间规划功用安排的变革完结，《土地办理法》修订进入快车道。2018年12月、2019年6月、2019年8月，全国人大常委会别离就《修正案》草案进行了三次审议，终究获得表决经过。
十余年的争辩，《修正案》可谓重重包围，关于各方共同，新版法令进行吸收，必定程度上完结了“放权”，赋予村庄区域更多展开时机。但有必要供认的是，该版新法挑选审慎求稳，把许多难题留给后来人。
《财经》记者得悉，在对《修正案》草案进行三审时，全国人大常委会委员程立峰表明，这次法令修订是将看得准的问题、变革实践证明可行的做法上升成为法令，对一些一时看禁绝、不成熟的做法，主张未来施行法令的一起，要进一步扩展试点规模，特别是加大土地准则归纳性变革办法力度，为变革于法有据供应更多的实践经历和立法根底。
征收准则“大手术”
土地征收准则是社会的对立会集点，各界对这一准则向来批评颇多。
现行《土地办理法》第四十七条规矩，“征收土地的，依照被征收土地的原用处给予补偿”，新版法令改动了这一规矩，规矩征收农用地的土地补偿费、安顿补助费规范由省、自治区、直辖市经过拟定发布片区归纳地价承认，并至少每三年调整或从头发布一次。
这一修正，改动了征地补偿的核算办法，本来是按原农产品产量用处的倍数核算，新版《土地办理法》改为片区归纳地价办法补偿，这一改动提高了补偿规范，更有利于确保农人的土地权益。
此外在农人住所征收的补偿上，不再是原有的“参照征收犁地规范”的补偿，而是着重对农人寓居权和住所产业权益的确保，这一规矩更能表现农人住所和宅基地运用权的实在价值。
杨一介指出，关于征地准则修正更有束缚性的是对征收程序的修正，“将批后布告改为批前布告”。
依照传统的征收程序，当地政府应先完结征地报批程序，然后再展开和被征收人的补偿洽谈事宜，但新版《土地办理法》第四十七条规矩将征收洽谈程序前置，当地政府与被征地村团体安排中绝大多数成员签订协议，并执行征地补偿机制费用和社会确保费用后，方可发动土地征收程序。
新版《土地办理法》规矩，征地前须经过乡民代表大会赞同。杨一介表明，“这个土地征收机制得到较大完善的一起，下一步能不能考虑一个比较高效、公平的土地征收争议处理机制，为少数人的权益确保供应一个可行的救助途径。”
“将征地洽谈程序前置于征地报批之前，从法理和实践来说，确保了农人团体、农人团体成员的参加权，为农人更好地参加洽谈供应了一个准则确保。”杨一介指出。
此外，为了缩小征地规模，新版法令将“为了公共利益的需求”作为施行征地的前置条件，并排举了六种征地景象。
但其间第五款争议颇大，该款规矩“在土地利用整体规划承认的城镇建造用地规模内，经省级以上人民政府同意由县级以上当地人民政府安排施行的成片开发需求建造用地的”。
《财经》记者得悉，全国人大常委会委员在对《修正案》草案进行审议时，曾对“成片开发”是否应该归入公共利益之列提出质疑。委员矫勇在第2次审议时提出，“‘成片开发建造’一般指的便是房地产的开发，还有就像集餐饮、购物、文娱为一体的成片开发，很难说是公益性的，所以把第五类放在公益类里或许就不太适宜了。”
但终究《修正案》依然保留了“成片开发”的条文。对此，杨一介指出，“成片开发”的内在应该是和其他几种公共利益的景象是共同的，对成片开发的内在需求做一个等值判别，不该做扩展解说。
团体土地入市新时机
相对现行的《土地办理法》，新版法令的一大打破是答应团体经营性建造用地入市。
这表现在两处修正，一是删去了本来的第四十三条“任何单位和个人进行建造，需求运用土地的，有必要依法请求运用国有土地”等内容，二是将本来的第六十三条进行了大幅度修正，“土地利用整体规划、城乡规划承认为工业、商业等经营性用处，并经依法挂号的团体经营性建造用地，土地一切权人能够经过出让、租借等办法交由单位或许个人运用”，一改本来“农人团体一切的土地的运用权不得出让、转让或许租借用于非农业建造”表述。
仅从法令文本了解，新版法令的一处“删去”、一处“答应”，背面是政府对方案展开理念的改变。
《土地办理法》作为规制土地办理的上位法，于1986年颁布施行，在上世纪80年代，国家方针答应农人在团体土地上办企业和建造城镇，1985年-1998年期间，建造用地用于村庄团体建造的增量远远大于城市，整个国家的结构改变首要由村庄工业化推动。1981年-1994年，城镇企业职工从2969.85万人增加到1.13亿人，到1992年时，城镇企业发明的产量已占到工业增加值的三分之一。
但从1995年开端，方针对村庄土地上的非农建造项目进行约束，1998年《土地办理法》的修订成为一个要害拐点：村庄土地进行非农团体建造运用的口儿收紧，“任何单位和个人进行建造，需求运用土地的，有必要依法请求运用国有土地”。
2002年，原国土资源部签发11号文件（《投标拍卖挂牌出让国有土地运用权规矩》），规矩工商业和商品住所等各类经营性用地，有必要招拍挂，意向用地者揭露竞标，价高者得。
尔后县、市两级政府成为土地一切权主体，垄断了整个非农建造用地的供应。而城市国有建造用地用完后，可经过征地准则将团体土地征为国有，然后再招拍挂出让。贱价征地、高价出让，当地政府从中获得许多土地出让金。根据这一准则，土地成为当地政府的“金矿”。
我国人民大学经济学院院长刘守英曾告知《财经》记者，现行的土地准则直接堵死了城镇工业化的通道，商场资源悉数流向大城市和东部滨海，因此而发生的城乡二元体系导致村庄的凄凉衰落。
此次《修正案》答应团体经营性建造用地入市，可谓一大亮点，有利于树立城乡一致的建造用地商场，完结团体建造用地与国有建造用地的同地同权同价，而本质上是村庄区域被赋予新的展开时机。
但新法亦清晰规矩，团体土地入市须一起满意两个前提条件，一是“土地利用整体规划、城乡规划承认为工业、商业等经营性用处”，二是“经依法挂号的团体经营性建造用地”，当时，土地利用整体规划、城乡规划、确权挂号三项权力均在天然资源部分。
杨一介指出，上述前提条件意味着规划是团体土地入市的要害，“接下来，整个规划机制、规划规矩需求进一步完善”。他主张，规划变革应该配套进行，应在总结当地实践经历根底上，进一步完善规划机制，既要确保规划的相对稳定性，还要满意实践中生产经营的需求。
针对团体经营性建造用地入市，全国人大常委会委员谭耀宗在对《修正案》审议时曾指出，由于本次修订中没有对政府监管责任、入市税费等问题作出规矩，与依法行政和税收法定的要求不相习惯，主张下一步增加对政府监管责任、税费等问题的规矩。
关于团体经营性建造用地入市后的税费问题，《财经》记者在试点区域了解到的状况是，当地政府通常以收取土地增值收益调理金的办法参加分配。全国人大常委会委员矫勇也指出，他曾到吉林、黑龙江调研，农人反映比较多的定见便是团体经营性建造用地出让今后，政府收取调理基金，各地收取的份额不一样，有的收得很高，到达50％以上。
原国土资源部我国土地勘察规划研讨院书记黄小虎也对入市过程中当地政府的人物、税费问题提出了忧虑，他曾告知《财经》记者，“政府收取调理金有助于团体和农人构成利益同享观念，是有道理的，但从长远看，办法欠妥。”
黄小虎进一步解说：“我忧虑遍及铺开今后，会呈现一些当地政府与村庄干部串通一气，倒买倒卖村庄团体土地运用权现象。为防止发生这类问题，政府不宜以利益相关方身份参加初度分配，而应以办理者身份，经过税收参加再分配。”
而更为底子的办法，黄小虎指出，“仍是要在时机成熟时，把‘一切者与办理者分隔’，政府专心于监督、办理、服务、调理。”
宅基地变革留惋惜
对宅基地变革，首要表现在《修正案》对《土地办理法》第六十二条的修正，谭耀宗将其总结为三个方面。
一是丰厚和扩展“户有所居”的确保方法，不再局限于传统的“一户一宅”，而是答应在一些人均土地较少的区域，经过农人公寓、农人住所社区、会集统建等多种办法确保农户寓居权，这一规矩针对的是实践中一些当地的部分农户尽管契合宅基地分配条件，但因土地资源严峻等原因无法获取宅基地的景象。
二是下放宅基地批阅权，将不触及占用农地的宅基地批阅答应权下放到城镇政府，这种将存量宅基地批阅权下放的做法，既简化了批阅手续，也有利于调集城镇政府在宅基地后续监管上的积极性，以防止本来宅基地批阅监管存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。
三是答应进城落户的农人依法自愿有偿退出宅基地。对此，全国人大常委会副委员长王东明表明，“尽管这仅仅准则性规矩，但在深化宅基地准则变革方面向前迈进了一大步。”
在李荣俊看来，《修正案》的大准则仍是确保农人的根本寓居权力，确保办法上愈加切合实践，由于用地局势越来越严峻，彻底确保农人一切的宅基地，的确难度很大，一起也与节省集约用地的大方向相背。
而在城镇化推动中，许多农人现已完结非农化，经过多种方法来确保农人的寓居办法，也是打破城乡二元不同的一条途径。
宅基地现在是村庄建造用地的大头，全国规模看，宅基地占村庄团体建造用地70％，却存在许多办理问题，一是集约化程度低，搁置糟蹋严峻；二是退出机制不健全，难以变现；三是权能不齐备，没有典当权。
“亟待处理的问题是农人进城后的村庄整治。”杨一介指出，跟着城市化的持续推动，许多农人改变成市民后，尤其是农二代及其子女们“进城不回村”，未来许多搁置的宅基地怎么处置成为一大难题。
不同于征地准则变革与团体经营性建造用地入市，《修正案》关于宅基地变革更为审慎。据《财经》记者了解，在全国人大常委会的分组审议会上，委员们针对《修正案》宅基地部分的争议剧烈。
但在刘守英看来，宅基地准则变革并不杂乱，跟着村庄“业活、要素进”，村庄的门要翻开，宅地基准则的特性就要变，本来的无偿变为可买卖、产业性来满意要素打通后的村庄结构。
“村庄一开，宅基地准则就要跟上，宅基地本来是寓居功用，现在就要赋予宅基地产业功用，变得可买卖，所以宅基地的物权、产业权假如有确保，外来人可进入村庄后出资，假如准则上没有确保，谁还敢出资？”刘守英表明。
王东明在《修正案》二审时对宅基地下一步变革探究提出主张：一是供认农人房产产权。对契合规划、合法获得的农人房子，由政府主管部分核发团体土地运用权证和房子产权证。二是赋予宅基地运用权典当权能。在将房子典当时能够一起将宅基地运用权典当，以完结房地一体。
李荣俊表明，义乌的宅基地变革试点傍边比现在修法的脚步更大的一些试点办法，下一步仍是要做好与法令的联接，要依照农业村庄部的作业部署进行，不扫除被要求恰当往收回的或许性。
李荣俊所提及的“恰当往收回”，也表现了此次《修正案》在宅基地变革上的审慎，作为土地变革试点，义乌在宅基地变革进步行了积极探究，在确保农人必要寓居条件的前提下，答应村庄宅基地在全市团体经济安排成员之间买卖，并赋予了宅基地及房子产业典当权，但这些变革内容并未被《修正案》吸收。
“在变革实践傍边，农人关于宅基地权能特点的完善，有更多的希望。”李荣俊说，“中心也提出来，要发挥商场装备资源的决定性效果，未来宅基地准则变革，必定会依照这个方向持续做深化探究。”
（实习生潘瑾睿对此文亦有奉献）
（本文首刊于2019年9月2日出书的《财经》杂志）
